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美国政府再次“关门”

就在几分钟前,2018年1月20日凌晨12点(美国东部时间),美国参议院对维持政府运转的短期预算案投票,在现有的99票中,需要拿到60票才算通过,结果,最后只有50对49,导致自2013年10月后,在特朗普上台一周年之际,美国政府再次“关门”。虽然离下周上班还有一个周末,但看情况,已经很难在投票失败后,在短短一个周末的时间里会有新的妥协和进展。两天后的周一,美国又将出现国家公园、博物馆和旅游景点关门,食品检查、部分医疗中断,社保、贷款等一定程度上停摆等现象。上次关门时,还发生华盛顿垃圾工人歇业、遍地垃圾无人清理的“惨淡”局面,而这次幸运的是,接受了上次教训采取了新的措施,即一旦政府关门,将由地方税收提供资金,所以垃圾遍地的极端现象不会再有了。

上次政府关门,是因为国会两党在关于削减赤字、提高债务上限问题上陷入僵局,触动了全面“自动减支计划”所致。这次,共和党全然不顾民主党的意愿,强行通过了减税法案,令民主党本来心气就极为不顺;而在协商奥巴马政府期间推出的DACA(童年入境暂缓遣返)计划上迟迟难有进展,遂导致民主党孤注一掷,否则手中再无筹码进行DACA谈判。两党的分歧和矛盾激化至此,与2013年相比,真是有过之而无不及。

笔者于2012年12月27日和2013年3月7日撰写了两篇专栏,题目分别为“财政‘坠崖’又如何?”和“财政‘坠崖’进行时”,分析了2013年10月美国政府“关门”的前因后果。在此重温一下彼时的谈判,以之作为两次政府关门的对照,再合适不过了。


财政“坠崖”又如何?

2012年12月27日

美国的“财政悬崖”问题颇受关注。一般认为,如果在2013年1月1日自动增税、减支6000亿美元生效之前,不能通过一个根本性方案来抵消其不利影响,则美国可能从“悬崖”跌落,导致经济很快陷入衰退。

为度过难关,各方进行了漫长的角力。奥巴马多次表示,绝不会让2011年8月份有关债务上限谈判那艰难的一幕重演。圣诞节前一周,奥巴马和作为共和党人的众议院议长博纳先后提出了最新方案,虽然分歧依然存在,但观点拉近很多,引来市场无限期待。

按照计划,12月20日晚美国众议院将就博纳的方案进行表决。在表决前一天,博纳对方案通过显得很有信心,但结果却令人失望:众议院以微弱优势通过了削减赤字计划,却在最后一刻取消了对增税计划的投票。

博纳的方案半路夭折耐人寻味。归结起来,原因大致如下:众议院由共和党人把持,共和党人大都签署了不增税承诺,而博纳方案的富人门槛虽高达100万美元,但仍被视为增税方案;方案中未包含减支措施,导致不满,有议员甚至认为这是与奥巴马“同流合污”;众议院共和党议员大都来自奥巴马在此次大选中严重受挫的州,与民主党有根本分歧,均十分对抗奥巴马,甚至认为在2009年和2010年民主党完全掌控参众两院时,完全能够通过对中低收入人群的减税方案,但他们没有做,所以自己应该承担责任;作为众议院议长,博纳的领导力受到挑战,失去了对投票的控制。

除此之外,奥巴马在投票当天放言将否决该方案,也令博纳在众议院承压。有迹象表明,虽然博纳做了不少妥协,但白宫对此方案并不满意,盖特纳秘密召开企业领导人闭门会议评估认为,如果同意该方案,美国很可能从财政悬崖摔落。

博纳方案受挫后,奥巴马评论说之所以没有达成大的解决方案,只是因为“没有理由不保护中产阶级”,而恰恰是共和党人抓住此点不放,才导致如此结果。

而博纳显然非常气愤,认为问题的核心不是税,而是如何解决债务问题,并说现在到了需要白宫和参议院提出自己的解决方案的时候了。

反复拉锯,僵持不下——这与2011年8月有关债务上限的谈判何其相似!很难想象,10年前布什政府的减税措施如今竟成为两党角力的战场;具讽刺意味的是,在当年布什政府的减税论战中,民主党人曾坚决反对。

令人意外的是,在年底前彻底解决“财政悬崖”问题,一直被认为事关生死,没有退路。博纳方案失败后,要在剩下不到一周的时间里达成一个最终的全面方案,显然已无可能。对此结果,除了相互指责和幸灾乐祸,各方并未表现出过多担心,似乎是“坠崖”与否无关紧要,只要别通过自己不喜欢的方案,甚至有可能奥巴马还将博纳失败视为自己政治上的胜利。

为何如此?原因在于实际上还是有退路;之前对严重性的大力渲染多少有造势的成分。首先,增税减支有递延,有分摊,不会全部立即生效,冲击是逐渐显现的;其次,可在年底前达成临时过渡方案;再次,在未来的立法中设定追溯条款,挽回短期影响;最后,增税方案不易通过,换到明年就变成对减税方案表决,政治上更可行。

在笔者看来,财政“坠崖”的标志是政治决策程序的失灵,并导致未能及时通过根本性解决方案。虽然它并不必然导致衰退,但政府的公信力进一步下降了。正如格罗斯所说,相    比“财政悬崖”,低效的政府更令市场动荡不安。已有评级公司在考虑是否给美国降级。美国近日再次逼近债务上限,跟进的问题还有一箩筐。

财政“坠崖”进行时

2013年3月7日 

财政问题是很多西方发达经济体的心病,无论欧洲、日本还是美国,莫不如此。美国在2008年危机中遭重创但恢复很快,很大程度上得益于其私人部门去杠杆较为彻底。但为走出危机,同时也是为配合私人部门去杠杆而采取的极具扩张性的财政和货币政策,却导致公共部门的标杆率急剧升高,如美联储的资产规模已达3.1万亿美元,美国政府债务则超过了16.6万亿美元。

而随着经济的转好和金融的稳定,公共部门如何去杠杆,日益引人瞩目。

2月20日,美联储公布了1月底召开的货币政策例会的纪要,显示有一些委员开始考虑政策退出事宜,引发市场大幅波动,中国也受到冲击。随后伯南克到国会作证时强调了其政策的连续性,市场受到安抚复归平静,但疑虑并未完全消散。

美国财政部门去杠杆的争论甚至更早,其中,怎样削减赤字以及应否放开债务上限是其中的两个核心议题。迄今为止,相关的谈判均不顺利:一,2011年8月有关放开债务上限的讨论陷入僵局,导致美国丧失了AAA的主权评级;二,2012年底有关财政“悬崖”的谈判久拖不决,最终以一个临时性的过渡性方案勉强蒙混过关,将大限时间延迟了两个月;三,在今年3月1日大限到来之前,两党未达成妥协,触发了全面的自动减支计划,将在9月30日之前的7个月里,无序削减支出850亿美元,而未来9年还需要减支1.2万亿美元。

以上突出表明美国当前决策机制的失灵。正如笔者在2012年12月20日美国众院议长博纳的方案被否决后撰写的专栏文章所言,在决策机制失灵的情况下,即便在12月31日前达成临时解决方案,财政也已“坠崖”。而在今年3月1日自动减支发生后,“坠崖”则更是实质性的了,只不过将时间推迟了2个月而已。在这两个月里,奥巴马参加了就职典礼,发表了国情咨文,但在财政问题的解决上依然毫无建树,与共和党的积怨也日益加深。

美国财政僵局的背后,反映了两党政治斗争的加剧,意识形态分歧的加大,以及经济政策主张的分化。两党在帮助富人还是穷人,小政府还是大政府,自由放任还是加强监管和干预等方面,泾渭分明。而在经济政策上,双方在增税还是减税,对财政平衡的理解,政府支出的作用,以及税制改革、医疗保障和福利改革上,都有显著不同的主张。

总体看,此次全面自动减支短期内经济影响有限。因为削减的支出仅占1月1日开始新增税收的三分之一,仅占当年3.7万亿美元预算的4%,加之经济增长势头很好,房屋销售、就业增长和消费者信心都在改善,以及伯南克仍在力挺货币政策,所以市场对其反应平淡,美元和股市甚至形成同时上涨的局面。但考虑到850亿美元需要在7个月内减掉,波及的部门很集中,且之前未做充分准备,所以对政府和社会运行还是有一定冲击。

若减支持续,按照美国国会预算办公室的测算,将导致今年GDP少增半个百分点,75万个就业岗位受波及。伯南克提醒关注,国际货币基金组织则担心拖累全球经济增长。若考虑到未来9年还有1.2万亿美元的减支,谈判必须继续进行,不可能悬而不决。

正当财政问题盘根错节之际,美国迎来了一位新财长:雅各布.卢。3月27日,国会对联邦政府的拨款授权将到期,除非国会通过新的授权,否则联邦政府将关门。5月19日是债务上限的执行被延长的最后期限,届时债务上限谈判将重启。此外,对自动减支的谈判还将继续。刚刚拿起盖特纳的接力棒,卢就要面临大考。这位曾在克林顿政府担任预算主管,并在任职期间连续三年取得财政盈余好成绩的卢将如何表现,颇受关注。

 

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